不得借流轉(zhuǎn)之名 侵奪農(nóng)民土地

　　“以租代征”鬧劇時有發(fā)生 政府干預侵害農(nóng)民利益

半月評論：不得借流轉(zhuǎn)之名   侵奪農(nóng)民土地

　　**近，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，明確提出農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，推動農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程。《意見》的政策性導向和規(guī)定非常明確，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作具有很強的指導意義。

　　事實上，黨的十八屆三中全會已明確提出，要鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。隨著城鎮(zhèn)化進程加快，加之惠農(nóng)政策驅(qū)動，近年來我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度明顯加快。到2013年底，全國流轉(zhuǎn)的承包地已達到3.4億畝，占家庭承包總面積的26%；到今年6月底，已占到28%以上。

　　應當說，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總體上平穩(wěn)健康。但一些地區(qū)也出現(xiàn)了不少侵農(nóng)、奪農(nóng)現(xiàn)象。如“以租代征”搞商業(yè)開發(fā)、土地流轉(zhuǎn)亂攤派指標、農(nóng)民利益訴求“被代表”、工商企業(yè)長時間大面積低價租賃農(nóng)戶承包地等。《意見》的出臺恰逢其時，現(xiàn)實針對性很強。總體來看，當前推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，必須注意和嚴守“四個邊界”。

　　一是政府權(quán)力的邊界。

　　近年來，“以租代征”之類的招商引資鬧劇在一些地區(qū)時有發(fā)生，其中多有鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至縣(市)政府干預的影子，嚴重侵害農(nóng)民利益。一位基層干部形象地比喻：過去鄉(xiāng)村干部收取稅費，還只是向農(nóng)民“要雞蛋”；現(xiàn)在一些地方強行流轉(zhuǎn)土地或征地，是要把農(nóng)民家下蛋的“老母雞”抱走！

　　如何避免這類現(xiàn)象發(fā)生？《意見》接連規(guī)定了四個“嚴禁”：嚴禁借土地流轉(zhuǎn)之名違規(guī)搞非農(nóng)建設。嚴禁在流轉(zhuǎn)農(nóng)地上建設或變相建設旅游度假村、高爾夫球場、別墅、私人會所等。嚴禁占用基本農(nóng)田挖塘栽樹及其他毀壞種植條件的行為。嚴禁破壞、污染、圈占閑置耕地和損毀農(nóng)田基礎設施。

　　中央為土地流轉(zhuǎn)劃出的“禁區(qū)”，基層政府應嚴格遵守。土地流轉(zhuǎn)必須尊重農(nóng)民意愿，嚴禁違法違規(guī)搞土地流轉(zhuǎn)的“大躍進”，對以行政命令方式定任務、下指標或?qū)⒘鬓D(zhuǎn)面積、流轉(zhuǎn)比例納入政績考核的，必須堅決糾正。

　　二是規(guī)模經(jīng)營的邊界。

　　發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然趨勢，既要積極鼓勵，但也不能拔苗助長，更不宜人為“壘大戶”。近年來，一些地方大搞“超級農(nóng)場”“巨無霸種植園”，不僅過度擠壓普通農(nóng)戶發(fā)展空間，還因為投入不足、技術(shù)跟不上，或市場容量有限，要么經(jīng)營效率低下，要么被迫撂荒。

　　《意見》首次明確適度規(guī)模經(jīng)營的“尺度”：“現(xiàn)階段，對土地經(jīng)營規(guī)模相當于當?shù)貞艟邪孛娣e10至15倍、務農(nóng)收入相當于當?shù)囟a(chǎn)業(yè)務工收入的，應當給予重點扶持。”這個標準，大體是百畝家庭農(nóng)場的經(jīng)營規(guī)模和收入水平。這主要考慮我國農(nóng)業(yè)是以家庭承包經(jīng)營為基礎，農(nóng)戶平均承包土地面積不足8畝，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營不能偏離“家庭農(nóng)場”這個基本國情。

　　三是資本下鄉(xiāng)的邊界。

　　我國農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展長期滯后，主要是因為缺資金、缺人才、缺技術(shù)、缺管理。為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，工商資本進入農(nóng)業(yè)是必要的。但應該明確，“資本下鄉(xiāng)”是為了帶動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，帶動農(nóng)民致富，決不能擠占和侵害農(nóng)民利益。國家政策是鼓勵發(fā)展良種繁育、高標準設施農(nóng)業(yè)、規(guī)?；B(yǎng)殖和開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源等適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

　　另一方面，“資本下鄉(xiāng)”要守規(guī)矩。其一，建立嚴格的準入制度，對工商企業(yè)長時間、大面積租賃承包耕地要有明確的上限控制，按面積實行分級備案；其二，建立風險的動態(tài)監(jiān)管機制，查驗土地利用、合同履行等情況；其三，建立風險保障金制度，防止損害農(nóng)民土地權(quán)益。

　　四是農(nóng)民權(quán)益的邊界。

　　這是**根本的邊界，守住上述三個邊界的重要目的，也是為了守住這個邊界。從30多年農(nóng)村改革發(fā)展歷程來看，每調(diào)整一次承包地，不同程度都會出現(xiàn)侵害農(nóng)戶權(quán)益的現(xiàn)象。因此，此次推進土地流轉(zhuǎn)，必須堅守一條紅線，即尊重農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位。土地是否流轉(zhuǎn)、價格如何確定、形式如何選擇等，決策權(quán)都在農(nóng)戶，流轉(zhuǎn)收益應歸承包農(nóng)戶所有；村級組織只能在農(nóng)戶書面委托的前提下才能組織統(tǒng)**流轉(zhuǎn)。

　　事實上，國家關于農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的制度設計，已給農(nóng)民留下后路，即不管農(nóng)戶承包地的經(jīng)營權(quán)如何流轉(zhuǎn)，到期后承包權(quán)仍是農(nóng)戶的?，F(xiàn)在當務之急是加快土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，把土地承包關系用法律的形式固定下來，真正讓農(nóng)戶吃上“定心丸”。唯有如此，新一輪農(nóng)村改革才具有堅實的基礎，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程才能穩(wěn)步推進。