農業(yè)部關于加強對工商資本租賃農地監(jiān)管和風險防范的意見

農業(yè)部 中央農辦 國土資源部 國家工商總局關于加強對工商資本租賃農地監(jiān)管和風險防范的意見

農經(jīng)發(fā)〔2015〕3號

　　按照中共中央、國務院《關于加大改革創(chuàng)新力度加快農業(yè)現(xiàn)代化建設的若干意見》(中發(fā)〔2015〕1號)和中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于引導農村土地經(jīng)營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》(中辦發(fā)〔2014〕61號)要求，現(xiàn)就加強對工商資本(指工商業(yè)者投入的資本)租賃農地(指農戶承包耕地)監(jiān)管和風險防范提出以下意見。

　　一、充分認識加強工商資本租賃農地監(jiān)管和風險防范的重要性

　　近年來，在農村土地流轉中，工商資本下鄉(xiāng)租賃農地呈加快發(fā)展態(tài)勢。一方面，工商資本進入農業(yè)，可以帶來資金、技術和先進經(jīng)營模式，加快傳統(tǒng)農業(yè)改造和現(xiàn)代農業(yè)建設；但另一方面，工商資本長時間、大面積租賃農地，容易擠占農民就業(yè)空間，加劇耕地“非糧化”“非農化”傾向，存在不少風險隱患。中央對此高度重視，明確要求在農村土地流轉中不能搞大躍進，不能搞強迫命令，不能搞行政瞎指揮；強調對工商資本租賃農地要有嚴格的門檻，租賃的耕地只能搞農業(yè)，不能改變用途；要求堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線，讓農民成為土地流轉和規(guī)模經(jīng)營的積極參與者和真正受益者。

　　各地要原原本本貫徹落實黨中央確定的方針政策，準確把握對工商資本進入農業(yè)鼓勵什么、限制什么、禁止什么的政策界限。在土地流轉中，既要加大政策扶持力度，鼓勵創(chuàng)新農業(yè)經(jīng)營體制機制，又要因地制宜，循序漸進。堅持以保障國家糧食安全、促進農業(yè)增效和農民增收為目標；堅持依法自愿有償，尊重農民主體地位，發(fā)揮市場配置功能，強化政府扶持引導；堅持經(jīng)營規(guī)模適度和農地農用，避免片面追求超大規(guī)模經(jīng)營。要加強工商資本租賃農地監(jiān)管和風險防范，對工商資本租賃農地實行分級備案，嚴格準入門檻，探索建立程序規(guī)范、便民高效的工商資本租賃農地資格審查、項目審核制度，健全多方參與、管理規(guī)范的風險保障金制度。加強事中事后監(jiān)管，防止出現(xiàn)一些工商資本到農村流轉土地后搞非農建設、影響耕地保護和糧食生產(chǎn)等問題，確保不損害農民權益、不改變土地用途、不破壞農業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農業(yè)生態(tài)環(huán)境。

　　二、引導工商資本到農村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)

　　對工商資本進入農業(yè)，主要是鼓勵其根據(jù)當?shù)刭Y源稟賦、產(chǎn)業(yè)特征，重點發(fā)展資本、技術密集型產(chǎn)業(yè)，從事農產(chǎn)品加工流通和農業(yè)社會化服務，把產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈、供應鏈等現(xiàn)代經(jīng)營理念和產(chǎn)業(yè)組織方式引入農業(yè)，推動傳統(tǒng)農業(yè)加速向現(xiàn)代農業(yè)轉型升級，優(yōu)化要素資源配置，促進一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。鼓勵工商資本發(fā)展良種種苗繁育、高標準設施農業(yè)、規(guī)?；B(yǎng)殖等適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，開發(fā)農村“四荒”資源發(fā)展多種經(jīng)營，投資開展土地整治和高標準農田建設。引導工商資本增強社會責任，鼓勵開展農業(yè)環(huán)境治理和生態(tài)修復，在生產(chǎn)發(fā)展中切實保護耕地等農業(yè)資源，嚴禁占用基本農田挖塘栽樹及其他毀壞種植條件的行為。

　　工商資本進入農業(yè)，應通過利益聯(lián)結、優(yōu)先吸納當?shù)剞r民就業(yè)等多種途徑帶動農民共同致富，不排斥農民，不代替農民。鼓勵“公司+農戶”共同發(fā)展，支持農業(yè)企業(yè)通過簽訂訂單合同、領辦創(chuàng)辦農民合作社、提供土地托管服務等方式，帶動種養(yǎng)大戶、家庭農場等新型農業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展農業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，實現(xiàn)合理分工、互利共贏，讓農民更多地分享產(chǎn)業(yè)增值收益。

　　三、加強工商資本租賃農地規(guī)范管理

　　對工商資本以企業(yè)、組織或個人等形式租賃農地的行為要加強規(guī)范管理。各地要按照中央關于對工商資本長時間、大面積租賃農戶承包地要有明確上限控制的要求，制定相應控制標準。對租賃期限，應視項目實施情況合理確定，可以采取分期租賃的辦法，但一律不得超過二輪承包剩余時間；對租賃面積，由各地綜合考慮人均耕地狀況、城鎮(zhèn)化進程和農村勞動力轉移規(guī)模、農業(yè)科技進步和生產(chǎn)手段改進程度、農業(yè)社會化服務水平等因素確定。既可以確定本行政區(qū)域內工商資本租賃農地面積占承包耕地總面積比例上限，也可以確定單個企業(yè)(組織或個人)租賃農地面積上限。首次租賃面積一律不得超過本級規(guī)定的規(guī)模上限；確有良好經(jīng)營業(yè)績的，經(jīng)批準可進一步擴大租賃規(guī)模。

　　要按照工商資本租地面積的多少，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣(市)為主建立農村土地經(jīng)營權流轉分級備案制度。備案事項應包括農地租賃合同、農地使用情況等內容。對租賃農地超過當?shù)厣舷蘅刂茦藴驶蛘呱婕罢逭M流轉的，要作為備案重點，提出明確要求。對租地超過縣級備案標準的，應在市(地)一級備案，超大規(guī)模的應在省一級備案。要通過備案審查準確掌握工商資本租地情況，以利更好實施監(jiān)督。

　　鼓勵各地依法探索建立工商資本租賃農地資格審查、項目審核制度?？赏ㄟ^建立職能部門、農村集體經(jīng)濟組織代表、農民代表、農業(yè)專家等多方參與的農地流轉審查監(jiān)督機制，采取書面報告和現(xiàn)場查看等方式，對租賃農地企業(yè)(組織或個人)的主體資質、農業(yè)經(jīng)營能力、經(jīng)營項目、土地用途、風險防范，以及是否符合當?shù)禺a(chǎn)業(yè)布局和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展規(guī)劃等事項進行審查審核，并在規(guī)定時限內提出審查審核意見。符合審查審核條件的，可以享受相關產(chǎn)業(yè)扶持政策和優(yōu)惠措施；不符合相應條件的，不得享受相關產(chǎn)業(yè)扶持政策和優(yōu)惠措施；與國家法律政策相抵觸的，要進行限制或禁止。為穩(wěn)定發(fā)展糧食生產(chǎn)，對企業(yè)(組織或個人)租賃農地發(fā)展糧食規(guī)?；a(chǎn)的可適當放寬條件；對在糧食主產(chǎn)區(qū)、糧食生產(chǎn)功能區(qū)、高產(chǎn)創(chuàng)建項目實施區(qū)、全國新增1000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)范實施區(qū)租賃農地的，要采取有效措施防止“非糧化”。

　　四、健全工商資本租賃農地風險防范機制

　　堅持以保障承包農戶合法權益為核心，加強風險防范。工商資本租賃農地應通過公開市場規(guī)范進行。鼓勵各地加快發(fā)展多種形式的土地經(jīng)營權流轉市場，建立健全市場運行規(guī)范，明確交易原則、交易內容、交易方式、交易程序、監(jiān)督管理及相關責任等事項。嚴禁工商資本借政府或基層組織通過下指標、定任務等方式強迫農戶流轉農地，凡是整村整組流轉的，必須經(jīng)全體農戶書面委托，不能以少數(shù)服從多數(shù)的名義，將農戶承包地集中對外招商經(jīng)營，防止強迫命令，搞一刀切，防止少數(shù)基層干部私相授受，謀取私利。對工商資本租賃農地，要指導其與農戶簽訂規(guī)范的流轉合同。流轉合同中應明確土地流轉用途、風險保障、土地復墾、能否抵押擔保和再流轉，以及違約責任等事項。加強流轉合同的履約監(jiān)督，建立健全糾紛調解仲裁體系，引導流轉雙方依法依規(guī)解決流轉矛盾。

　　工商資本租賃農地應先付租金、后用地。各地可按照流入方繳納為主、政府適當補助的原則，建立健全租賃農地風險保障金制度，用于防范承包農戶權益受損。租地企業(yè)(組織或個人)可以按一定時限或按一定比例繳納風險保障金。租賃合同期滿租賃者無違約行為的，應當及時予以退還。抓緊研究制定租賃農地風險保障金使用管理辦法，有條件的地方可以探索與開展農業(yè)保險、擔保相結合，提高風險保障能力。

　　五、強化工商資本租賃農地事中事后監(jiān)管

　　堅持**嚴格的耕地保護制度，切實保護基本農田，切實保障農地農用。租地企業(yè)(組織或個人)要嚴格按照合同約定在租賃農地上直接從事農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，未經(jīng)承包農戶同意，不得轉租。要指導租地企業(yè)(組織或個人)合理使用化肥、農藥等投入品，防止出現(xiàn)掠奪性經(jīng)營，確保耕地質量等級不下降。

　　各地要強化租賃農地的用途管制，采取堅決措施嚴禁耕地“非農化”。對租賃農地經(jīng)營、項目實施、風險防范等情況要定期開展監(jiān)督檢查，探索利用網(wǎng)絡、遙感等現(xiàn)代科技手段實施動態(tài)監(jiān)測，及時糾正查處違法違規(guī)行為。對撂荒耕地的，可以停發(fā)糧食直接補貼、良種補貼、農資綜合補貼。對在糧食主產(chǎn)區(qū)、糧食生產(chǎn)功能區(qū)、高產(chǎn)創(chuàng)建項目實施區(qū)、全國新增1000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)范實施區(qū)違反產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的，停止享受相關農業(yè)生產(chǎn)扶持政策。對失信租賃農地企業(yè)要通過企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)向社會公示，并啟動聯(lián)合懲戒機制。特別對擅自改變農業(yè)用途、嚴重破壞或污染租賃農地等違法違規(guī)行為，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，責令限期整改，并依法追究相關責任。鼓勵和支持農村集體經(jīng)濟組織和承包農戶對租賃農地利用情況進行監(jiān)督。對違反合同約定的，流出農戶和農村集體經(jīng)濟組織可依法解除農地租賃合同，并要求賠償。

　　六、切實加強組織領導

　　引導農村土地經(jīng)營權有序流轉，加強工商資本租賃農地規(guī)范管理，事關廣大農民切身利益、農村社會穩(wěn)定和國家糧食安全，各地要高度重視，強化組織領導，各有關部門要各司其職，協(xié)作配合，制定和落實相關政策措施。農業(yè)部門要認真做好土地流轉日常管理和服務工作，發(fā)現(xiàn)違反法律政策規(guī)定的，應及時通報有關部門并聯(lián)合查處；國土部門要重點加強對租賃農地“農轉非”情況的監(jiān)管，及時查處違法違規(guī)行為；工商行政管理部門負責通過企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)向社會公開租賃農地企業(yè)的基本信息；有關部門要按照政策要求配合實施相關產(chǎn)業(yè)扶持政策和優(yōu)惠措施。要建立部門責任追究制，確保事有人干、責有人擔。

　　文件下發(fā)后，各地要結合實際抓緊制定實施辦法，及時組織力量對工商資本租賃農地進行全面核查，依法進行規(guī)范。對已超出當?shù)厣舷迾藴实模诓挥绊戅r業(yè)生產(chǎn)的情況下，可按照合同約定繼續(xù)履行，合同到期后按照新的規(guī)定進行調整；對違法改變農地用途搞非農建設的，要組織力量立即查處；對違約拖欠農戶租金的，要督促企業(yè)(組織或個人)盡快清償。各地要及時總結典型經(jīng)驗，加大輿論宣傳監(jiān)督力度，更好規(guī)范工商資本租賃農地行為，引導農村土地經(jīng)營權健康有序流轉。

　　農業(yè)部中央農村工作領導小組辦公室

　　國土資源部

　　國家工商行政管理總局

　　2015年4月14日