談農機購置補貼方式的自我完善

　　在今年“兩會”上，一項關于農機購機補貼方式的提案引起了業(yè)內人士的關注。農機購置補貼該怎么補？這一討論多年的話題又再次被推到了人們的面前。當一項產業(yè)政策在實施的十三年中讓行業(yè)得到了巨大發(fā)展，使參與者都獲得不菲收益，同時制度安排從沒有停止調整，你會如何評價這項政策？

　　農戶直觀地說：農機購置補貼政策好，就是年年有變化，也沒有變方便。政策變化是社會對農機購置補貼政策議論**多的焦點之一。本文就農機購置補貼政策怎么變？為什么變？該不該變？又應該如何變等問題進行探討。

　　補貼方式的變化過程

　　從2004年中央財政安排農機購置補貼專項資金至今，農機購置補貼政策的補貼方式大致經歷了三個時期。第一階段是2004年至2005年，處于政策試驗探索期。2004年7000萬元資金以試點項目的方式下達到100多個縣，主要目的是探索政策設置的思路。當時，因為資金的總量比較小，各地都按照項目精心操作，大多試點地區(qū)都取得了較好的效果。第二階段是從2005年至2011年，是政策的統(tǒng)一規(guī)范期。2005年各地相繼執(zhí)行財政部、農業(yè)部下發(fā)的《農業(yè)機械購置補貼專項資金使用管理暫行辦法》，補貼方式全國統(tǒng)一為先申請差額購機，資金支付給企業(yè)。其特征是建立了比較全面的政策目標，按照項目管理的方式來進行。在這時期資金量迅速增長了200倍，使得**初按照較小規(guī)模資金設計的項目化管理方式明顯不適應。各地在政策實施獲得巨大成就，取得眾多經驗的同時，也在部分環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)了一些問題，開始逐步改進，不斷完善。第三階段是從2011年到2016年，這是政策精準完善期。這一時期的特征是政策完善方向逐漸明確，特別是引入了績效管理方式。補貼方式確定為自主購機，資金直補給農戶。這一時期投入的資金量穩(wěn)定在高位。監(jiān)督管理逐漸完善，責任明確，政策實施趨于平穩(wěn)。

　　不斷變化的必然性

　　農機購置補貼政策的持續(xù)多變是由于其政策本身的復雜性所決定的，包含了以下方面：

　　過去的十多年里，是中國農業(yè)生產方式和經營體系的創(chuàng)新變革期，也是農機化發(fā)展的黃金期。農業(yè)現(xiàn)代化在加速發(fā)展的進程中，從單一集體經營，到所有權與承包權、經營權的分離，再到所有權、承包權、經營權分開的三權分置，農機購置補貼政策也必須與中國農業(yè)供給側結構性改革的方向同向而行。這些改革創(chuàng)新和探索實踐，古今中外并無先例，沒有國內外農機購置補貼政策經驗可以借鑒，只能在探索中前進。

　　在農機購置補貼政策實施過程中，曾經設立過多個目標，包括促進農業(yè)現(xiàn)代化、調整農業(yè)產業(yè)結構、促進農機合作組織發(fā)展、拉動內需、促進農業(yè)血防、乳業(yè)安全、養(yǎng)蜂業(yè)發(fā)展、農業(yè)環(huán)境保護、解決秸稈禁燒問題等。這些目標覆蓋一二三產業(yè)，涉及多個領域。有些目標之間還會產生不協(xié)調，甚至相互制肘。單一政策手段很難同時滿足這許多目標的達成，只能通過不斷協(xié)調，不斷修正來逼近這些目標。

　　這個問題我們可以從分析兩種典型的補貼方式來加深認識。

　　例：先申請差額PK先購機后申請

　　在農機購置補貼十三年中，真正有普遍意義的補貼方式只有兩種，即“先申請后差額購機，資金支付企業(yè)”和“先購機后申請，資金支付農戶”。

　　通過比較，不難發(fā)現(xiàn)，在不同階段，不同的參與者，從各種補貼方式的獲益不同，對各種補貼方式的評價也會不同。參與者的多角度要求僅僅是問題的一個側面。政策參與各方博弈的客觀存在，也必然對政策的發(fā)展變化產生各自的影響。

　　“先申請后差額購機”，是基于項目化精細管理的閉環(huán)系統(tǒng)，適用于資金規(guī)模較小，管理體制控制嚴密，參與對象在嚴控監(jiān)管下的環(huán)境。應該充分肯定差額購機補貼方式在政策規(guī)范、實施初期起到的成效和探索價值。隨著補貼資金規(guī)模的加大，以及參與購機補貼群體的劇增，原有的補貼方式就自然會產生一些問題。“先購機后申請”的補貼模式，是管理部門對原有購機補貼方式的自我完善和自我創(chuàng)新。它**大限度地發(fā)揮了現(xiàn)有條件下農機管理部門的職能，在部分犧牲效率的同時實實在在獲得了控制風險的效果。

　　綜上所述，農機購置補貼政策是一個處于不斷探索創(chuàng)新和變化過程中的政策。政策本身獨特的創(chuàng)造性決定了這種探索具有必然性，因而也昭示了農機購置補貼政策還會繼續(xù)的變化。

　　補貼方式的自我完善方向

　　補貼方式的不斷完善過程是不應停止的，實際上，這個過程也在中央和地方各級財政和農機管理部門進行著。是否回歸“直補企業(yè)”的方式并不是問題的本質，這是單獨滿足傾向某一類代理人的方式。應該在客觀上正視、允許和認可各購機補貼實施參與者的利益訴求，并將其約束在一定的法律法規(guī)和政策許可范圍內。在各利益代理人的角力中，政策設計者不能因為某一方的聲音大或者勢力大有所偏移。同樣，在建立健全頂層法律法規(guī)制度體系的基礎上，經濟技術層面上補貼方式的完善起碼還應該多管齊下地在以下方面展開：

　　明確主體、統(tǒng)分結合的政策目標

　　農業(yè)機械化的發(fā)展應該定位第一產業(yè)，同時向第二、三產業(yè)延伸其價值鏈。促進農業(yè)機械化發(fā)展的政策不應該只依靠購機補貼這一個手段。同時，政策目標的設置應該兼顧不同的參與群體以及政策執(zhí)行層次。統(tǒng)分結合的目標有利于共同目標的實現(xiàn)，有利于權力下放，同時更便于農機購置補貼這種分散決策系統(tǒng)。

　　實行購機普惠制

　　在資金有限的條件下，對需求的精準化管理是實行普惠制的基礎。所謂對需求的精準化管理，就是對需要消耗補貼資金的被補貼機具、補貼標準、補貼對象、補貼時段進行精準測算?？梢圆捎弥痤惼栈莸姆椒?，在有限資金的條件下，達到保證重點、普惠公平的要求，即凡是購買農機的家家戶戶都有補貼。

　　建立誠信體制和違規(guī)必究的監(jiān)督機制

　　企業(yè)作為市場經濟的主體，有自身理性的經濟追求。農機產銷企業(yè)的守規(guī)、誠信決策也有自身的機理。當誠信守規(guī)的溢價大于所付出的成本時，理性的企業(yè)才會選擇誠信守規(guī)。這個誠信守規(guī)的溢價，主要受到社會誠信體系完善程度的影響，即是否誠信守規(guī)的企業(yè)進行充分的識別，以及違規(guī)失信企業(yè)是否會受到應有的懲罰。鑒于此，我們不能一味從道義上要求農機企業(yè)講社會責任，還要從完善激勵機制出發(fā)，建立誠信和監(jiān)督制度。筆者認為，首先是建立農機補貼產銷企業(yè)的誠信守規(guī)識別機制。譬如，對高級別誠信守規(guī)的農機補貼參與者，在機具申報、核查等環(huán)節(jié)簡化甚至免檢，以降低其成本，提高其受益；加大監(jiān)管的有效性及處罰力度，盡快建立全國規(guī)范統(tǒng)一的監(jiān)督處罰制度，防止抓小放大；建立從業(yè)經營者個人信用檔案。針對我國農機產銷企業(yè)的現(xiàn)狀，防止違規(guī)者翻牌經營，對違規(guī)人員限制參與農機補貼實施，以加大其違規(guī)成本。

　　借助先進的輔助平臺

　　在建立了更加完善的誠信機制后，可以采用更為先進的補貼輔助技術平臺，更多地采用新的科技手段來提高補貼工作效率，方便服務對象，升級監(jiān)督手段。充分運用現(xiàn)有的“農機補貼輔助管理系統(tǒng)”中的大數(shù)據(jù)和大用戶群，借鑒如同電商平臺中的信用評價手段建立誠信機制；采用移動互聯(lián)網(wǎng)技術進行遠程補貼申報，讓農民可以使用手機操作，無需到農機部門現(xiàn)場帶機申請；可以使用物聯(lián)網(wǎng)技術電子芯片標簽，使申報更迅捷，機械信息更全面準確；還可以在被補貼機具上加裝衛(wèi)星定位裝置，以幫助補貼機具監(jiān)督管理。

　　如果產業(yè)環(huán)境條件變化了，參與者行為方式變化了，農機購置補貼政策還是一成不變，那么政策的目標和效果一定會落空。在市場利益沖突的政策環(huán)境中探索前行，在批評與缺憾中不避矛盾自我完善政策，及時變化調整和政策創(chuàng)新是農機購置補貼政策得以取得巨大成就的生命線。繼續(xù)順應時代新的發(fā)展變化，農機購置補貼政策會為中國農業(yè)和農機化的發(fā)展創(chuàng)造新的輝煌。