中共中央 國務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見

中共中央國務(wù)院

關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見

　　新華社北京11月26日電黨的十九大提出，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。為充分保障農(nóng)民土地承包權(quán)益，進(jìn)一步完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度，推進(jìn)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，現(xiàn)就保持農(nóng)村土地(指承包耕地)承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變(以下簡稱“長久不變”)提出如下意見。

　　一、重要意義

　　自實(shí)行家庭承包經(jīng)營以來，黨中央、國務(wù)院一直堅(jiān)持穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的方針政策，先后兩次延長承包期限，不斷健全相關(guān)制度體系，依法維護(hù)農(nóng)民承包土地的各項(xiàng)權(quán)利。在中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的關(guān)鍵時(shí)期，黨中央提出保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，是對(duì)黨的農(nóng)村土地政策的繼承和發(fā)展，意義重大、影響深遠(yuǎn)。

　　(一)實(shí)行“長久不變”有利于鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。在農(nóng)村實(shí)行以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是改革開放的重大成果，是農(nóng)村基本經(jīng)營制度。這一制度符合我國國情和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)，具有廣泛適應(yīng)性和強(qiáng)大生命力。承包關(guān)系穩(wěn)定，有利于增強(qiáng)農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)的信心、保障農(nóng)村長治久安。實(shí)行“長久不變”，順應(yīng)了農(nóng)民愿望，將為鞏固農(nóng)村基本經(jīng)營制度奠定更為堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，展現(xiàn)持久制度活力。

　　(二)實(shí)行“長久不變”有利于促進(jìn)中國特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。土地承包關(guān)系是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的集中體現(xiàn)，需要適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的要求不斷鞏固完善。改革開放初期實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，成功解決了億萬農(nóng)民的溫飽問題。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展和農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)物質(zhì)裝備水平大幅提升，農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模擴(kuò)大成為可能。實(shí)行“長久不變”，促進(jìn)形成農(nóng)村土地“三權(quán)”分置格局，穩(wěn)定承包權(quán)，維護(hù)廣大農(nóng)戶的承包權(quán)益，放活經(jīng)營權(quán)，發(fā)揮新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體引領(lǐng)作用，有利于實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接，有利于發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，推進(jìn)中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

　　(三)實(shí)行“長久不變”有利于推動(dòng)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。當(dāng)前，我國發(fā)展不平衡不充分問題在鄉(xiāng)村**為突出。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是決勝全面建成小康社會(huì)、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務(wù)。改革是鄉(xiāng)村全面振興的法寶。推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興，必須以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點(diǎn)，強(qiáng)化制度性供給。實(shí)行“長久不變”，完善承包經(jīng)營制度，有利于強(qiáng)化農(nóng)戶土地承包權(quán)益保護(hù)，有利于推進(jìn)農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置，有利于激活主體、激活要素、激活市場，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提供更加有力的制度保障。

　　(四)實(shí)行“長久不變”有利于保持農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。土地問題貫穿農(nóng)村改革全過程，涉及億萬農(nóng)民切身利益，平衡好各方土地權(quán)益，是黨的執(zhí)政能力和國家治理水平的重要體現(xiàn)。實(shí)行“長久不變”，進(jìn)一步明晰集體與農(nóng)戶、農(nóng)戶與農(nóng)戶、農(nóng)戶與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之間在承包土地上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，有利于發(fā)揮社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)的優(yōu)越性，通過起點(diǎn)公平、機(jī)會(huì)公平，合理調(diào)節(jié)利益關(guān)系，消除土地糾紛隱患，促進(jìn)社會(huì)公平正義，進(jìn)一步鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。

　　二、總體要求

　　(一)指導(dǎo)思想。以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會(huì)精神，認(rèn)真落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立和貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，緊扣處理好農(nóng)民和土地關(guān)系這一主線，堅(jiān)持農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營，堅(jiān)持承包關(guān)系長久穩(wěn)定，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地權(quán)利，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，為提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化水平、推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興、保持社會(huì)和諧穩(wěn)定奠定制度基礎(chǔ)。

　　(二)基本原則

　　——穩(wěn)定基本經(jīng)營制度。堅(jiān)持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，確保集體經(jīng)濟(jì)組織成員平等享有土地權(quán)益，不斷探索具體實(shí)現(xiàn)形式，不搞土地私有化；堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)性地位，不論經(jīng)營權(quán)如何流轉(zhuǎn)，不論新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體如何發(fā)展，都不能動(dòng)搖農(nóng)民家庭土地承包地位、侵害農(nóng)民承包權(quán)益。

　　——尊重農(nóng)民主體地位。尊重農(nóng)民意愿，把選擇權(quán)交給農(nóng)民，依靠農(nóng)民解決好自己**關(guān)心**現(xiàn)實(shí)的利益問題；尊重農(nóng)民首創(chuàng)精神，充分發(fā)揮其主動(dòng)性和創(chuàng)造性，凝聚廣大農(nóng)民智慧和力量，破解改革創(chuàng)新中的難題；加強(qiáng)示范引導(dǎo)，允許農(nóng)民集體在法律政策范圍內(nèi)通過民主協(xié)商自主調(diào)節(jié)利益關(guān)系。

　　——推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。順應(yīng)新形勢完善生產(chǎn)關(guān)系，立足建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，提高土地資源利用效率，形成多種形式農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，既解決好農(nóng)業(yè)問題也解決好農(nóng)民問題，既重視新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體也不忽視普通農(nóng)戶，走出一條中國特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村振興道路。

　　——維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。以農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定為前提，穩(wěn)慎有序?qū)嵤鹬貧v史、照顧現(xiàn)實(shí)、前后銜接、平穩(wěn)過渡，不搞強(qiáng)迫命令；從各地實(shí)際出發(fā)，統(tǒng)籌考慮、綜合平衡、因地制宜、分類施策，不搞一刀切；保持歷史耐心，循序漸進(jìn)、步步為營，既解決好當(dāng)前矛盾又為未來留有空間。

　　三、準(zhǔn)確把握“長久不變”政策內(nèi)涵

　　(一)保持土地集體所有、家庭承包經(jīng)營的基本制度長久不變。農(nóng)村土地集體所有、家庭承包經(jīng)營的基本制度有利于調(diào)動(dòng)集體和農(nóng)民積極性，對(duì)保障國家糧食安全和農(nóng)產(chǎn)品有效供給具有重要作用，必須毫不動(dòng)搖地長久堅(jiān)持，確保農(nóng)民集體有效行使集體土地所有權(quán)、集體成員平等享有土地承包權(quán)。要從我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段和各地發(fā)展不平衡的實(shí)際出發(fā)，積極探索和不斷豐富集體所有、家庭承包經(jīng)營的具體實(shí)現(xiàn)形式，不斷推進(jìn)農(nóng)村基本經(jīng)營制度完善和發(fā)展。

　　(二)保持農(nóng)戶依法承包集體土地的基本權(quán)利長久不變。家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中居于基礎(chǔ)性地位，要長久保障和實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶依法承包集體土地的基本權(quán)利。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包集體土地，任何組織和個(gè)人都不能剝奪和非法限制。同時(shí)，要根據(jù)時(shí)代發(fā)展需要，不斷強(qiáng)化對(duì)土地承包權(quán)的物權(quán)保護(hù)，依法保障農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)利，不斷賦予其更加完善的權(quán)能。

　　(三)保持農(nóng)戶承包地穩(wěn)定。農(nóng)民家庭是土地承包經(jīng)營的法定主體，農(nóng)村集體土地由集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)農(nóng)民家庭承包，家庭成員依法平等享有承包土地的各項(xiàng)權(quán)益。農(nóng)戶承包地要保持穩(wěn)定，發(fā)包方及其他經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人不得違法調(diào)整。鼓勵(lì)承包農(nóng)戶增加投入，保護(hù)和提升地力。各地可在農(nóng)民自愿前提下結(jié)合農(nóng)田基本建設(shè)，組織開展互換并地，發(fā)展連片種植。支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體通過流轉(zhuǎn)農(nóng)戶承包地進(jìn)行農(nóng)田整理，提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。

　　四、穩(wěn)妥推進(jìn)“長久不變”實(shí)施

　　(一)穩(wěn)定土地承包關(guān)系。第二輪土地承包到期后應(yīng)堅(jiān)持延包原則，不得將承包地打亂重分，確保絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定。對(duì)少數(shù)存在承包地因自然災(zāi)害毀損等特殊情形且群眾普遍要求調(diào)地的村組，屆時(shí)可按照大穩(wěn)定、小調(diào)整的原則，由農(nóng)民集體民主協(xié)商，經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，并報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府和縣級(jí)政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準(zhǔn)，可在個(gè)別農(nóng)戶間作適當(dāng)調(diào)整，但要依法依規(guī)從嚴(yán)掌握。

　　(二)第二輪土地承包到期后再延長三十年。土地承包期再延長三十年，使農(nóng)村土地承包關(guān)系從第一輪承包開始保持穩(wěn)定長達(dá)七十五年，是實(shí)行“長久不變”的重大舉措?，F(xiàn)有承包地在第二輪土地承包到期后由農(nóng)戶繼續(xù)承包，承包期再延長三十年，以各地第二輪土地承包到期為起點(diǎn)計(jì)算。以承包地確權(quán)登記頒證為基礎(chǔ)，已頒發(fā)的土地承包權(quán)利證書，在新的承包期繼續(xù)有效且不變不換，證書記載的承包期限屆時(shí)作統(tǒng)一變更。對(duì)個(gè)別調(diào)地的，在合同、登記簿和證書上作相應(yīng)變更處理。

　　(三)繼續(xù)提倡“增人不增地、減人不減地”。為避免承包地的頻繁變動(dòng)，防止耕地經(jīng)營規(guī)模不斷細(xì)分，進(jìn)入新的承包期后，因承包方家庭人口增加、缺地少地導(dǎo)致生活困難的，要幫助其提高就業(yè)技能，提供就業(yè)服務(wù)，做好社會(huì)保障工作。因家庭成員全部死亡而導(dǎo)致承包方消亡的，發(fā)包方應(yīng)當(dāng)依法收回承包地，另行發(fā)包。通過家庭承包取得土地承包權(quán)的，承包方應(yīng)得的承包收益，依照繼承法的規(guī)定繼承。

　　(四)建立健全土地承包權(quán)依法自愿有償轉(zhuǎn)讓機(jī)制。維護(hù)進(jìn)城農(nóng)戶土地承包權(quán)益，現(xiàn)階段不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)戶進(jìn)城落戶的條件。對(duì)承包農(nóng)戶進(jìn)城落戶的，引導(dǎo)支持其按照自愿有償原則依法在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)或?qū)⒊邪赝诉€集體經(jīng)濟(jì)組織，也可鼓勵(lì)其多種形式流轉(zhuǎn)承包地經(jīng)營權(quán)。對(duì)長期棄耕拋荒承包地的，發(fā)包方可以依法采取措施防止和糾正棄耕拋荒行為。

　　五、切實(shí)做好“長久不變”基礎(chǔ)工作

　　(一)做好承包地確權(quán)登記頒證工作。承包地確權(quán)登記頒證是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的重大舉措，也是落實(shí)“長久不變”的重要前提和基本依據(jù)。在2018年年底前基本完成確權(quán)登記頒證工作的基礎(chǔ)上，繼續(xù)做好收尾工作、化解遺留問題，健全承包合同取得權(quán)利、登記記載權(quán)利、證書證明權(quán)利的確權(quán)登記制度，并做好與不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作的銜接，賦予農(nóng)民更有保障的土地承包權(quán)益，為實(shí)行“長久不變”奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

　　(二)完善落實(shí)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”分置政策體系。不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，充分發(fā)揮所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的各自功能和整體效用，形成層次分明、結(jié)構(gòu)合理、平等保護(hù)的格局。深入研究農(nóng)民集體和承包農(nóng)戶在承包地上、承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體在土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)利邊界及相互權(quán)利關(guān)系等問題，充分維護(hù)農(nóng)戶承包地的各項(xiàng)權(quán)能。完善土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，健全土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度，探索更多放活土地經(jīng)營權(quán)的有效途徑。

　　(三)健全農(nóng)村土地承包相關(guān)法律政策。按照黨中央確定的政策，抓緊修改相關(guān)法律，建立健全實(shí)行“長久不變”、維護(hù)農(nóng)戶土地承包權(quán)益等方面的制度體系。在第二輪土地承包到期前，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等部門應(yīng)研究出臺(tái)配套政策，指導(dǎo)各地明確第二輪土地承包到期后延包的具體辦法，確保政策銜接、平穩(wěn)過渡。

　　(四)高度重視政策宣傳引導(dǎo)工作。各地區(qū)各有關(guān)部門要加大宣傳力度，各新聞媒體要積極發(fā)揮作用，做好“長久不變”政策解讀和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，及時(shí)、充分、有針對(duì)性地發(fā)布信息，使廣大農(nóng)民和基層干部群眾全面準(zhǔn)確了解黨和國家的農(nóng)村土地承包政策。密切關(guān)注政策落實(shí)中出現(xiàn)的新情況新問題，積極應(yīng)對(duì)、妥善處理，重大問題要及時(shí)報(bào)告。

　　各省(自治區(qū)、直轄市)黨委和政府要充分認(rèn)識(shí)實(shí)行“長久不變”的重要性、系統(tǒng)性、長期性，按照黨中央、國務(wù)院要求，切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)工作責(zé)任，研究解決實(shí)行“長久不變”的重點(diǎn)難點(diǎn)問題，保障“長久不變”和第二輪土地承包到期后再延長三十年政策在本地順利實(shí)施。實(shí)行縣級(jí)黨委和政府負(fù)責(zé)制，縣級(jí)要針對(duì)具體問題制定工作方案，結(jié)合本地實(shí)際周密組織實(shí)施，確保“長久不變”政策落實(shí)、承包延期平穩(wěn)過渡，保持農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。各有關(guān)部門要按照職責(zé)分工，主動(dòng)支持配合，形成工作合力，健全齊抓共管的工作機(jī)制，維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好農(nóng)民承包土地的各項(xiàng)權(quán)利，保證農(nóng)村長治久安。